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依法行政,讓人民群眾有更好的獲得感

   2019-08-22 95570
核心提示:依法行政,讓人民群眾有更好的獲得感——讀半月談文章引發的思考中央環保督察開展以來,一些重要媒體接連刊出重磅文章,指出自然

 


依法行政,讓人民群眾有更好的獲得感

——讀半月談文章引發的思考


中央環保督察開展以來,一些重要媒體接連刊出重磅文章,指出自然保護區環保執法的困境。2018年9月,《瞭望》周刊發表文章《這些自然保護區為何陷入“普遍違法”尷尬?》,指出自然保護區設立程序不夠細致,對于設立前的科學考察、人口產業調查等必要論證工作沒有明確規定;管理法規的滯后讓基層陷入執法困境?!栋朐抡劇方湛鑫恼隆?strong style="box-sizing: border-box;">“普遍違法”:自然保護區陷尷尬》,尖銳指出:“前自然保護區劃界時,一些地方存在‘貪多求大、劃而不管’的政績沖動,未經科考、論證就盲目申報建立自然保護區,致使自然保護區內大量原住民干擾生態、核心區緩沖區隨意進入、生產經營活動多等問題頻發。隨著生態紅線日趨嚴格,劃進去容易退出來難,這些地方陷入經濟發展與生態保護無法兼顧的兩難處境,自然保護區也陷入難以嚴格保護的尷尬境地?!?/p>


中部某市就遭遇了這樣的尷尬。在落實中央環保督察工作時,曾經為當地經濟和社會事業做出過重大貢獻的水電站一夜之間成為“違法者”,曾被授予全國“水電先進縣”的某縣一臉懵逼。位于保護區的88座水電站何去何從?當地以壯士斷腕的勇氣做出決定:關停86座。在政府、企業、職工、環保督察各方的博弈中,歷史與現實、責任與使命、利益與情懷相互交織,其艱難不言而喻。   


要做好此項工作,有關部門除了勇氣,更重要的是深入實際調查研究,制訂科學合理的整改方案,以事實為依據,以法律為準繩,依法依規行政。在整改過程中,一旦出現執法違法的行政行為,對黨和政府的形象,對社會的影響都是非常嚴重的。

依法行政,讓人民群眾有更好的獲得感


上圖(來源于網絡)是一張某地水電站整改的封條,其行政主體是“整改工作領導小組辦公室”。根據《行政許可法》 第六十九條之規定,只有作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關有權撤銷行政許可,這個機構顯然是沒有執法權的。但類似這種違法行政的情況在全國范圍內并不少見,值得我們認真思考,并在今后的工作中予以改正。


在小水電環保整改中,如何真正做到依法行政,讓人民群眾有更好的獲得感?筆者有五個方面想法,不吐不快。


一、依法行政,必須將權力關進制度的籠子


將權力關進制度的籠子里,是確保依法行政的根本要求,最怕的是權力的任性。對政府部門來說“法無許可不可為”,對人民群眾來說“法無禁止就可為”。權力的行使,一是看自己的行政行為有沒有法律法規的明文許可,二是看被處罰的事實是不是法律法規明文禁止,二者缺一不可。在這次水電環保整頓行動中,權力確實有點任性。


比如,對處于自然保護區核心區的電站,根據《中華人民共和國自然保護區條例》(1994版)第三十二條 “在自然保護區的核心區和緩沖區內,不得建設任何生產設施”之規定,電站的發電功能應該關閉,有法律依據。但根據《行政許可法》 第六十九條“只有作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關有權撤銷行政許可”之規定,原作出行政許可的下級行政機關是無權撤銷行政許可的,以所謂“整改工作領導小組辦公室”的名義去行政執法更是錯誤的。


另外,對自然保護區試驗區的電站,《中華人民共和國自然保護區條例》并未明文禁止,一律予以關停也是法律依據不足的。再舉一個例子,某市在自然保護區內有88座電站,當地的整改方案中保留了2座電站,1座在核心區,1座在緩沖區,這2座電站都是國有企業,給出的理由是該2座電站具有重大民生功能,這種說法找不到任何法律依據,給社會留下執法不公的口實。


二、依法行政,必須堅持實事求是的原則


 小水電環保整改工作,是一個巨大的系統工程,其情況之復雜,任務之艱巨超出人們的想象。唯有堅持實事求是的原則,具體工作中才不會出現重大偏差。如何在實際工作中堅持實事求是?陳云同志曾經說過“不唯上、不唯虛、只唯實”。但很遺憾,此輪環保整改中,出現了違反實事求是的情況,導致了人民群眾的不滿,并引起了中央部委的高度重視。以前述某市自然保護區內電站整改方案制訂為例,區內88個電站關停86個,不管各電站對生態的實際影響如何,該關的不該關的,一概一關了之。


電站如何關停?關停后對地方經濟發展將造成多么嚴重的影響?電站員工如何安置?對電站如何補償?補償的錢從哪里來?如此種種問題都沒有深入進行調查研究,對電站業主也沒有進行詳細的溝通。針對群眾的關切,3月26日至28日水利部聯合國家發改委、生態環境部、國家能源局、國家林草局等有關單位,邀請水產漁業、水利水電、自然地保護等方面專家組合調研組,對該市自然保護區水電項目整改工作進行了調研,并形成了調研報告,報告認為,整改方案缺乏充分論證;保護區規劃、流域規劃等相關規劃間銜接不夠,給后期規范、整改留下了隱患;大量電站集中退出沒有可供借鑒的成熟經驗,對如何拆除、拆除存在的風險、拆除后如何修復生態,以及電站退出后對局部電網的影響等,都還需要深入研究。針對調研報告提出的這幾個問題,調研組建議


  • (1)邀請水利水電、生態環境保護、能源等相關專業的權威專家對方案進行科學論證和把關,保證整改方案經得起歷史檢驗;

  • (2)整改方案要在一定范圍內公示,要有針對性地開展宣傳和解釋說明工作,做好社會輿論引導。


中央部委的調研活動充分體現了黨實事求是的優良傳統,人民群眾給予了高度評價。令人遺憾的是,意見反饋到地方后,當地政府并沒有正面回應。毛澤東同志講“沒有調查就沒有發言權”,江澤民同志進一步說“沒有調查更沒有決策權”,習近平總書記指出:“調查研究是謀事之基,成事之道?!笔舜笾笾醒氤雠_的“八項規定”,把“調查研究”作為第一條。這些教導和制度,對當前水電環保整頓專項行動具有重要意義。


三、依法行政,必須走群眾路線


堅持群眾路線是黨的優良傳統,是中國革命和現代化建設取得成功的關鍵?!耙磺幸揽咳罕?,一切為了群眾,發展成果與群眾共享”,這是新時期群眾路線的內涵。在具體的行政行為中,堅持走群眾路線,要做到以下四點:


1. 把群眾利益放在首位。毛澤東同志說過“我們黨沒有自己的利益,我們代表的是人民的利益”,把群眾利益放在首位,也就是把黨的利益放在首位。為政者,應有一個正確的執政價值導向,如果在具體工作中,首先考慮的是個人得失,官場升遷,人民群眾的利益自然會被邊緣化,當個人利益與群眾利益有矛盾時,難免還會損害群眾利益,成為害群之馬。習近平總書記在接受外國媒體采訪時,被問及他當選總書記時的感想,總書記回了四個字“我已無我”,這是多么感人的一幕。某市的水電整改方案,88個電站關86個,社會反響巨大,中央四部委的聯合調查組也對方案提出了質疑,但當地就是不做正面回應,背后的原因我們不去猜測,但有一點我們可以問一下,有沒有把群眾利益放在首位?


2. 認真傾聽群眾意見。水電環保整改行動,利益調整的對象是大量的投資者和電站就業者,在整改方案的制訂過程中,認真傾聽群眾意見,既是體現對人民群眾的尊重,也是法律賦予政府的職責,更是搞好整改工作的前提?!缎姓S可法》第五條:設定和實施行政許可,應當遵循公開、公平、公正的原則。對相對人做出不利的行政決定時應事先通知相對人,并聽取相對人的陳述和申辯意見。據了解,某市的水電整改,只是在市、縣二級的整改誓師大會上宣讀了方案,并沒有就電站關停事先通知相對人,也沒有聽取相對人的陳述和申辯,對群眾“想什么、怕什么、盼什么”一無所知。毛澤東同志說“人民、只有人民,才是創造歷史的動力?!眱A聽群眾意見,不僅可以密切群眾關系,又可從群眾中汲取智慧,我們何樂而不為?


3. 主動接受群眾監督。人非圣賢,孰能無過。在實際工作中,我們出現這樣那樣的問題是正常的,但任由問題泛濫成災而不解決就不正常了。行事必須有一個完整的糾偏機制,接受群眾監督是糾偏機制的重要組成部分。干群關系是”魚水關系”還是“水火關系”,決定于處于主導地位的執政者。良藥苦口利于病,忠言逆耳利于行。古人尚有如此胸懷,黨員干部更應如此。千萬不要認為群眾監督是跟你過不去,把問題解決在萌芽狀態,往往能起到事半功倍的效果。某市此次的水電整改行動,群眾提出許多的意見,中央部委收到意見后及時組織了實地調研、環保部給予了書面答復,這是值得充分肯定的。但是,當地領導或有關部門領導,至今對群眾的意見沒有一個明確答復。中國最大的政治是什么?是“人民對美好生活的向往”,具體到貧困地區,是脫貧攻堅,這是習近平總書記面對全世界做出的莊嚴承諾。扎扎實實做好脫貧攻堅工作,這就是最正確的政治站位。


4. 以“人民群眾高興不高興、滿意不滿意”作為檢驗工作的標準。黨的宗旨是為人民服務,這個宗旨決定了我們必須以“人民群眾高興不高興、滿意不滿意”作為檢驗工作的標準。某市的水電環保整改行動,全市保護區88座水電站僅保留2座,退出86座,退出裝機將近50萬千瓦,目前已拆除和解網53座,剩下33座將于2019年9月30日全部解網。


據統計,退出的86座水電站在崗職工1757人,加上退休人員,總數超過2000人,上千個家庭失去了穩定的經濟來源。關停電站對地方政府的影響也是巨大的,僅一個貧困縣其補償資金及相關費用就需要30個億,每年還將減少財政收入1億元。


據調查,2017年第一批拆除的電站業主反映還只拿到60%的補償,2018年拆除的電站業主一分錢未拿到,2019年3月份退出的電站還在評估或漫長的談判中。整改進行到今天,人民群眾對關停電站方案不滿意,對關停程序不滿意,對先關停后補償的侵權行為不滿意,對關停后補償款遲遲不能到位不滿意,對民營電站失業人員沒有一個妥善安置不滿意。就連當地的廣大黨員干部,也對由此造成的地方稅收的嚴重減少和巨額補償資金的籌措以及對脫貧攻堅帶來的不利影響表現出憂心忡忡。人民群眾如此多的不滿意,能說這項工作做得好嗎?


四、依法行政,必須強化黨員干部的責任擔當


在依法行政的過程中,會面對各種各樣的復雜問題,要確保依法行政不走樣,必須強化黨員干部的責任擔當。具體來說:


  • 一是要堅決貫徹執行黨中央的決策部署,有“個人利益服從集體利益,局部利益服從整體利益,眼前利益服從長遠利益”的責任擔當;

  • 二是牢固樹立“為官一任,造福一方”的理念,有“功成不必在我,建功必然有我”干事創業的責任擔當;

  • 三是勇于直面問題,敢于知錯就改,有“立查立改,即知即改”的責任擔當。


前述某市在自然保護區規劃時,將該市76%的水域劃入自然保護區范圍,其中不適合大鯢生存的支干河流和海拔250米以下的區域占相當大的比例,以致出現了諸多“區中城”、“區中鎮”和“區中村”現象。更為奇怪的是,保護區的功能劃定從地理分布上看應該是一個圓圈,從里向外依次是:核心區–緩沖區–試驗區,而該保護區的規劃圖中卻出現了核心區–試驗區–緩沖區的明顯不合理劃分現象。該保護區內有88座電站,按當地整改方案需關閉86座,究其原因,其中相當部分電站是因為不合理的保護區規劃而導致的。當地有關部門在此次整改中,雖然知道大規模關閉電站將造成的社會和經濟問題,但仍單方面強調依法關停電站,表面上是堅決執行上級指示精神,實際上是“一刀切”,是一種不作為、不擔當的行為,對于“一刀切”,生態環境部的態度一直是非常鮮明的,堅決反對,堅決制止,嚴格禁止。


五、依法行政,必須堅守公平、誠信原則


依法行政,必須堅守公平,讓人民群眾從每一個具體的行政行為中感受到公平正義。選擇性執法、利益驅動型執法都會嚴重影響黨和政府的形象,并可能引發嚴重的社會矛盾?!缎姓S可法》第五條規定:設定和實施行政許可,應當遵循公平、公正的原則。根據這個原則,實施行政許可的標準和條件要統一,不得因為當事人所在的地區、行業、所有制不同,就規定不同的條件和標準。在某自然保護區水電環保整改中,有一座處于核心區和一座處于緩沖區的電站得以保留,但在緩沖區的其他電站卻勒令關閉。兩者的區別僅僅是所有制不同,前者是國有,后者是民營,明顯的有失公平。另外,在關停電站員工的安置方面,當地對地方國有電站員工負責分流安置,而其他電站的員工卻面臨下崗的風險,這顯然也是不公平的。


依法行政,還要求我們的政府講誠信。


首先,做出的行政許可不得隨意撤銷,要有法律依據?!缎姓S可法》第八條:公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。這個規定體現的是信賴保護原則,信賴保護取代法律優先原則而居于主導地位,相對人基于對行政決定的信任和依賴而產生的利益,受到法律保護。就小水電站關停的行政而言,撤銷其行政許可如果存在事實不符、法律依據不足的問題,更應該首先著眼于保護其權利或者利益。


其次,如果確實因公共利益的需要撤銷行政許可,必須對相對人進行補償。對于補償問題,人民群眾關注和擔心的有兩點,一是補償價格是否公平合理,需要評估機構依法依規公平評估;二是補償款項及時到位。由于地方政府的債務問題比較嚴重,有些地方政府離任后事情就擱置下來了。而新來領導干部又對情況不清楚,使問題遲遲得不到解決。更有個別地方領導,在大會上做報告時拋出“先關停后補償”的整改方案,視法律為兒戲,群眾利益受到嚴重傷害。


目前,全國上下正全面開展“守初心,擔使命”主題教育活動,希望我們的政府部門認真從工作中查找差距,堅守依法行政的底線,以問題為導向,狠抓工作落實,力戒形式主義、官僚主義,推動黨的路線方針政策落地生根,推動解決人民群眾反映強烈的突出問題,不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。


水電人小王

2019年8月12日


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